文 : 香港營造師學會
據「本土研究社」調查發現,5個政府工務部門在2018至2022年間,合共批出總值2,064億元的大型公共建造工程合約,當中過半數由9間承建商或集團包攬,佔當時全港123間合資格承建商不足一成。
壟斷自然生成
政府雖強調採購建築和工程服務均受世貿的《政府採購協議》規管,並以「最佳經濟效益」和「公開及公平競爭」為原則,但本港招標制度僵化且欠適當處理,無形中製造壟斷。
一般工務工程招標按「承建商表現評核機制」揀選合適承建商,除標價外,亦考慮過往完成項目的經驗、財務標準、技術及管理能力等因素。大型承建商資源充裕,naturally在多個項目如技術人員數目及過往工程經驗獲較高評分。現行機制容許這類「高分」承建商在標價上有更大的上調空間,可能較實際工程支出高,若由這類承建商中標,難免有浪費公帑之嫌。
近年大型工程多採用Design and Build(設計與建造)投標方式,間接造成壟斷。由於需提供全面設計方案,承建商須尋求建築師、工程師等顧問團隊意見,準備標書成本動輒數百萬元,複雜項目更可逾千萬元,非超大型承建商難以負擔。除前期成本高昂外,風險也嚇怕中小型公司:輸標則投標成本付諸流水;即使方案獲最高分,也須待立法會通過撥款才能簽約。甚至曾因未能及時撥款而重新招標,令承建商前期支出成泡影。
制度僵化 公平假像
為避免工程爛尾,當局傾向選擇優異往績的競投者;加上政府工程常以「綑綁式招標」,由設計到興建由一間企業負責。為易於管理及考慮工程規模,採購程序處處設限以促使龍頭巨企順利中標,中小型承建商難有足夠資源應對,縮減其競投機會,扼殺生存空間。審批程序繁瑣容易造成延遲付款,中標者須墊支大額保證金,中小型及新成立承建商對競投公共工程只能望門興嘆。
政府奉行「自由競爭」,要求市場開放,對本地大中小微型承建商及海外企業一視同仁。但中小型承建商在規模及資金流轉上已輸在起跑線。若只靠市場力量克服競爭弱勢,政府不從招標及採購制度著手,難以體現真正的競爭自由及公平。
徹底改革招標制度 扶持本地中小型承建商
近年政府工程造價高昂,或與少數中資及大型海外承建商壟斷有關。業內「貧富懸殊」嚴重,政府須扶持本地中小企承建商發展。首要是公開投標評審委員會成員名單及評分準則,避免個人喜惡影響招標結果。
其次,工程招標門檻應以表列承建商的普遍達標水平為標準,如把過去5年內需完成最少一份工程合約的要求延長至10年,讓更多不同規模承建商公平參與。
學會建議政府考慮在Design and Build招標模式的大型工程設立補償機制,補償未中標者部分投標成本,降低門檻讓更多有能力企業參與,打破龍頭巨企壟斷,促進市場良性競爭,令設計方案更多樣化,提升項目質量和效益。
過去政府以不干預市場經濟為由,忽略中小型承建商困境及建議,令香港建造業發展裹足不前。期望當局能聆聽業界困難,特別是在當前經濟下行時期,徹底改革招標制度,為中小企提供更到位支援,促進向上流動機會,推動建造業持續發展。
